作者：[美]勞爾 · 雷加諾（Raul P. Lejano） 著

編輯推薦

界定政策分析迄今為止所涉及的範圍，指齣如何纔能越過外界影響模型的限製進行拓展分析。通過增加多政策語言設施，增強分析師的分析維度。

發掘齣新的能夠重新將背景、經驗和復雜情況切實融入分析過程中的分析方嚮。

提齣新的分析方法，清楚認識政策形勢不可言喻的復雜性。

媒體推薦

本書對融閤文本與語境的公共政策分析領域進行瞭全麵的梳理和總結，從宏觀到微觀，深刻、係統地闡述瞭政策分析的框架，以及政策分析在製定過程中的作用和功能，並對政策分析的運用進行瞭詳細介紹，包括政策問題構建、政策前景預測、政策行動建議、執行結果監測和政策績效評價等。本書不僅適閤相關專業的本科生、碩士生作為教材使用，也可以作為各級政府管理人員參加教育培訓的閱讀書籍。

序言

從某種意義上說，本書講述瞭虛構政策的曆程。同時，也製訂瞭今後改善政策分析的行動指南。文中所謂的“虛構”，僅僅是指用不受外界影響的象徵性係統來錶示政策空間，並藉此在當前空間內尋求解決方案的做法。

我們談到政策時，往往喜歡用比喻，或許從這一點說起更有助於理解。比方說，我們往往把政策說成是藥方或者社會配方類的存在，似乎隻要用到廚房裏，就能得到想要的結果。還有一種比喻是把政策比作地圖，能夠在無限可能性中為我們指明社會應遵循的最理想途徑。還有一種現代化的比喻，那就是把政策比喻成望遠鏡，而政策專傢們就像伽利略一樣，從中窺探宇宙的奧秘。政策就是斯芬剋斯之謎的答案。

縱觀各種比喻錶達，貫穿其中的是，在我們根深蒂固的觀念裏，政策是分析的過程，是在無限的可能性中探索這些復雜錯綜之中所蘊含的真實或者亙古不變之道的做法。與綜閤截然相反，綜閤在一開始就假設會得齣完全不相關的概念，而分析卻依靠深入晦澀之中的洞察力。但如果是虛構的分析，這種分析不過是先驗性分析的進一步確定——換言之，不過是發現我們在一開始就已經形成的觀念。

我們普遍認為重要的並不是“尋找政策問題的答案意味著什麼？”或者“政策如何反應我們當前所處的生活？”或者“我們可以如何開展政策設計這項過程？”這樣的問題。我們還是用比喻來說，喻體是望遠鏡，而不是一覽無餘的窺鏡。這也就是說關鍵的不是自我反映，而是分析，發掘和揭示，正如淘金過程中的探索。我們得停下來，跳齣去看這世界，震它一兩下，直到我們能夠從中探得要旨。因此，政策分析本身從一開始就注定要經過反復的探索和評估、對比和選擇的過程。本書中討論瞭這一過程，提供瞭處理政策問題的有效方法，同時也提齣瞭深刻的限製因素。

我們舉一個簡單的例子來說明這些問題。從20世紀80年代起，發展機構紛紛開始利用市場的經典比喻（看不見的手）來仔細診斷現代政府的弊病。雖然各種模型復雜程度多種多樣，但這種模型卻極為簡單：通過完全競爭市場上的定價信號，實現需求和成本無失真溝通的理想模型。市場中任何妨礙這些價格信號完美傳輸的因素都會導緻這個理想模型失真。如今的問題是，我們將這些模型製度化，還按照這些模型改革整個經濟。簡單的模型造成瞭簡單的製度配方，而在這一案例中，即為世界貸款機構的內部配方，這也就是所謂的“結構性調整計劃”。這一計劃包括理想市場的晦澀模型直接帶來的一係列措施，因此幾乎完全針對的是那些可能會造成模型失真的因素。這些就是從不受外界影響的象徵性空間所提取的解決方案，也就是所謂的“模型”和放之四海而皆準的藥方。於是，世界各地各國就都實行瞭這一方案，無論其財富、人口統計情況、曆史、機構經驗和習俗如何韆差萬彆。毫無疑問，這個通用的措施計劃自然是在不同的地方産生瞭不同的結果（更多有用的敘述，參見Rapley，1996年）。

從虛構視角研究政策存在風險。這是因為，構建齣不受外界影響的象徵性係統之後，我們會在其中探索解決方案，而且可能會不知不覺的帶入一些先入為主的觀念，而這種虛構會讓決策者忽略我們正麵對著的具體現實環境。此外，脫離背景的分析會讓我們忽略環境是極其復雜的。實際情況往往會不可避免地超齣不受外界影響係統範圍的維度，而這也正是本書的齣發點。

本書目標

本書的基本目標很簡單。我們想要找到突破虛構、將背景和復雜意識重新納入政策分析中的方法。因此，我們需要尋找增強分析維度和真實性的方法。為此，我們希望本書能夠實現以下幾點：

• 界定政策分析迄今為止所涉及的範圍，指齣如何纔能越過外界影響模型的限製進行拓展分析。

• 通過增加多政策語言設施，增強分析師的分析維度。

• 發掘齣新的能夠重新將背景、經驗和復雜情況切實融入分析過程中的分析方嚮。

本書的主要目標在於提齣新的分析方法，能夠清楚認識政策形勢不可言喻的復雜性。而為瞭實現這項目標，我們需要研究當前的分析情況，以探究這些分析的局限性，並且開始設想前進的方嚮。在每個案例中，我們都會通過使用的方法指齣其視野的局限性及存在的問題。在這一過程中，我們遲早會意識到這些方法都隻片麵地認識到瞭政策形勢的不同方麵。特意梳理一遍現有的政策分析範圍還有一個原因。那就是在這一過程中，分析師遲早會明白要想認清政策形勢的復雜性，我們每個人都需要掌握不同的政策語言。為此，分析師應從熟悉各種政策語言的過程中得到有益的收獲。從另一方麵來說，梳理當前的分析範圍能夠為本書的後半部分做好鋪墊，也就是為概述政策分析的新方嚮奠定基礎。

二十一世紀的分析

二十一世紀之初，人們往往對製度持懷疑態度——至少，對我們希望這些製度能夠體現的理想追求心存疑慮。當然，時至今日，我們早已見識到對自由、發展、愛國和國傢這類概念的濫用早已達到無法忍受的程度，但這也許是因為這些構想及勾勒這些構想的製度並不符閤我們生活的需求和條件。也許，這些觀念的構建完全脫離瞭我們現實情形的即時性和復雜性。在我們目前為止見證的這個新世紀動蕩的形勢之中，亟需清晰的思路和觀點，能夠幫助我們在暴風雨中尋得些許慰藉，即使轉瞬即逝。

美國的西海岸永遠都是如此的陽光明媚，在此處寫作的過程中，我總是禁不住陷入對美國夢的思考，這巨大無比卻又簡單空洞的理想充滿瞭諷刺，因為它顯然沒有考慮到經濟、種族和政治差距，而這些差距正嚴重分化著這個國傢。因此，本書也試圖立足於我們生活的普遍而又復雜的環境，展開背景分析。

接下來，讀者會看到強烈的概念傾嚮——首先，我需要聲明，日常生活的政治確實與所有人都息息相關，這關聯具有普遍性卻又不乏復雜性，這樣說確實是大膽的說法，但卻並不絕對。無論我們希望達成共同願景的渴望程度如何，最終將我們匯聚到一起的正是日常生活的復雜性和即時性。處於各種主張和意識形態爭鳴的大背景下，越來越多的人會問自己，這些事物到底是什麼意思？要知道，這個問題可不簡單，因此我們希望得到的答案也必定不簡單。而這就是分析的開始。

有人認為政策的真相是由擅於政治“博弈”的人塑造的故事組成的。然而，這並不是政策的製定依據。相反，政策甚至必須能夠反映齣日常情況的即時性和復雜性。有的難民生活在空蕩蕩的偏遠難民營裏，身處災難的邊緣，對他們而言，無論我們如何塑造或者重塑概念體係，我們都不能解析掉他們的飢餓或悲痛。有的福利工作者六個月前還炙手可熱，在各個項目中忙的焦頭爛額，如今卻因為最近的預算周期就斷送瞭自己的前程，對他們而言，我們並不能用意識形態就取代他們的位置。同樣我們也不能簡單地把製度背後的努力和圍繞這些實際情況的實踐看作是誇誇其談。這反映齣本書的另一個強硬的觀念立場：堅持通過經驗的考驗來評價政策和我們的分析。這就需要分析能夠認清現實情況的復雜性和豐富多樣。

這就引齣瞭本書中非常重要的一個觀點，即為瞭擺脫虛構的範圍，政策需要背景支撐。我們所說的背景支撐並不是某些理論理想的摺衷，而是恰恰與之相反。正是憑藉背景支撐，政策分析纔能夠實現從實踐和理論的維度上處理意外事件的經驗。實際上，在本書後半部分，我們就會開始認識到迴歸背景和經驗會如何推動更豐富的新分析的理論和實踐。盡管如此，我們也已經認識到政策分析的要點在於得齣解決方案，而這些解決方案，正如某位作傢所言，“為組織關係、協調行為以實現共同目標而製定的持續的策略”（Stone,1997）。本書認為要想找到這樣的策略需要背景支撐。而背景支撐反過來又要求我們迴歸現實，我們可以先來研究一個現實政策在其背景中産生的例子。

• 你運營一傢非營利組織，過去四年間，這傢機構為近期移民提供瞭無需預約的谘詢服務和培訓中心。但是最近，不僅聯邦和國傢支持愈發收緊，而且基於信仰的組織和私人服務更是越來越多。隨著客戶需求和條件的逐步發展，以及對員工的能力要求也越來越高。你會如何改變當的服務定位，甚至考慮組織本身需要做齣哪些改變呢？

• 你是規劃師，現在發現所在城市不僅交通堵塞嚴重，而且一直以來也沒有規劃的傳統。你滿心想著讓規劃過程更閤理，但是你會從何處入手，以及你希望實際效果達到怎樣的改變？工程中的很大項目涉及一個新的高檔購物中心的選址，但是決策過程卻深受市政廳根深蒂固的想要從事房地産投機項目的觀念。在這種情形下，你要如何開始規劃改革？

• 你是某國際發展機構的項目協調員，目前正參與一項旨在支持發展中國傢海岸資源管理的裝置。曆年來，各個非政府組織已就佳方案進行瞭健康廣泛的交流，因此你從收到瞭來自各方的項目建議書。但是，你愈發不能區彆這些建議書，或者愈發不能評定各個資助項目的優劣。你會如何在越來越同質的言語中尋求值得參考的經驗、新視野和需求？

• 你是公益性團體的立法分析師。參議院擬通過一項降低玉米糖漿進口關稅的法案，這會損害你所代錶選民的利益，其中一些選民是當地的農民。但是，法案中還包括一項針對低收入傢庭的債務減免新計劃，而其中許多受益者也是你的選民。那麼，代錶該團體，你將對這項提案將采取怎樣的立場？

但是政策空間可能包括通常不會納入此範疇的情形和問題。

• 你一直參加市中心貧民區的一個長期無傢可歸者的聯閤會，而且聯閤會日益壯大。月末錢不夠用，必須搬離所謂的旅館的時候，你隻能依靠州扶貧補貼、食物券和非盈利性的收容所生存。但是近來隨著失業賠償金的變化，你發現每個月的錢能撐的時間越來越短。你會怎樣找到度日的新途徑？

• 你是邊境巡邏站的主管，如今麵臨著兩項任務，一方麵，政府部門采取瞭新舉措來加強跨境審查，而另一方麵，邊防人員內部也齣現越來越多的暴力事件。你會如何著手改革該機構？

• 你是國傢政治分析師，而所在國傢當前正考慮徹底改變政治製度。該項提案（例如，從議會製變為總統製）得到瞭越來越多立法機構成員的支持，但並不是因為它對公眾利益的影響，而完全是政治企業傢的野心使然，他們想要從總統換屆和政治動蕩中牟取利益。你會如何分析這一提案？

跳齣虛構

我們為什麼會討論關於政策的比喻？因為政策分析會受到模型的影響，而模型實際上就是引申後的比喻。比喻和模型都是有效的手段。說得更直接點，模型就是實體化，即用來象徵現實的虛構。但是，需要注意的核心要點是，政策不會隻局限在模型的範圍內而不受外界影響。舉個簡單的例子，模型飛機要麼不能主動飛，要麼能飛但不能乘坐。如果它既能飛還能乘坐，那它就不是模型飛機瞭。模型可以被利用，被操縱，但真實的世界卻達不到這樣的效果。尤其是當我們要應對的不僅僅是物質現實，還涉及形形色色的社會現實的時候，這問題就更復雜瞭。我們之所以使用模型來代替現實是因為模型是能夠控製和操縱的。模型是我們製造齣的世界，而在這個世界裏，一切由我們做主。

如今，以政策為本體的比喻還有很多。比如說，有人說政策是種社會構建。也就是說，政策是形成（思想）詭計的手段，而且這些詭計能自由交流和操縱，但卻從來不受約束。這倒也沒錯，但是我們要明確，如此斷然地把政策全然理解成構建無疑是為詭計辯護。無論政策構建程度如何，政策都不可能僅僅是詭計。本書要說明的觀點之一便是二十一世紀的政策應該轉嚮現實和實質性的內容——換言之，要跳脫虛構的思路。這就是我們應該理解的政策與政策模型的主要差異——政策是而且也應該是種起動，一種引發機製。這就是本書主要的觀點之一，政策並不單單是種構建。我們不僅應該實現實體化，還應該切實參與其中。本書中，實在找不到更閤適的詞，我們姑且把這種觀點稱為“後建構主義”。

如果我們敢於衝破政策本質的限製會怎樣呢？下文中我們還會談到這個話題，但是，現在，我們先來看一個天真的（但卻未免冒失的）政策分析定義。

政策分析就是我們得齣將為當前形勢帶來有利變化的一係列公共行為的過程。

為什麼說這個定義未免冒失呢？因為定義中涉及行為這一概念。所謂行為，也就是實際情形中發生的實際變化——也就是說，分子必須移動。如今，這是一個非常重要的概念。所謂公共，僅僅指的是任何影響到任何社會群體的事件，無論正式還是非正式的。有些變化根本不涉及物理活動。比方說，鎮上製定瞭這樣一條政策：“即日起，鎮名改為中東鎮”。但是，即使是在這個例子中，隻要細心些，不難發現確實發生瞭分子移動。政策分析師應該承擔起審視所産生的實際變化的任務。所謂實際，也就是說我們一開始便是從物理範疇入手，雖然最終的結果未必屬於物理範疇。我們先來看看社會中人們賴以生存的物質條件方麵的變化，然後再繼續深入。分析，正如我們的主張，在於迴歸此時此地的當下。

關注實際十分關鍵。在這個日漸互聯網化的時代，分析師根本不用去到某個團體所在的地方，就能得到這個團體的大量數據（人口普查數據、地圖、環境數據、商業等），並將這些數據處理成項目報告。從後建構主義的視角來看，我們要質疑的其中一點就是分析師在沒有離開其原有認知的基礎上，居然能夠開展研究、評估並提齣問題的解決方案。分析需要背景支撐。但是，就政策分析師而言，就存在一個問題：即使我們敢於走齣小格間，去相應的地方體驗政策，這可能會對分析産生怎樣的影響？我們會看到，我們在政策科學建立起的分析模型多為孤立形式的分析而設，而這些模型確實不需要背景支撐。如果我們能夠擺脫這種模型，那麼我們在通過走破舊人行道、抽樣調查當地的時髦商場或昏暗餐館等活動進行當地體驗的過程中又會達到怎樣的視野呢？此外，我們要如何把這種體驗納入分析呢？為這些問題尋找閤適答案需要我們的努力，而這一點正是我們需要跨越長途實地考察的原因。

政策科學中使用瞭一種很強大的方法，那就是統計分析。在這個模型中，我們追求大量的案例——案例越多，越具有統計意義。但是在追求大量案例的過程中，我們的認知立場會怎樣呢？假設我們需要比較過去10年大城市生活質量的變化，需要利用各種參數進行比較。這種情況下，案例（或者說此例中的城市）數量越大，我們越不能集中關注任一處地方。這確實會妨礙我們通過為每個城市研究所收集的數據來瞭解各地的情況。實際上，我們隻能研究能夠進行係統化測量的其中每一個城市的數據，這會減少我們對統計相關內容的相應觀察值。人口普查數據最易得到，對這類分析而言，也是最常利用的數據類型。數據分析就像是乘著認識論的氣球越飛越遠離這一景觀，直到我們能夠看清楚這一地區的大概輪廓，看清丘陵山榖的走嚮，而不是糾結於水窪和小丘——也就是說，直到我們遠到足以看清整個形勢，而且不會受到細枝末節的影響。但是生活並非存在於全景之上而是紮根於泥土之中。要注意高對流層的地方空氣稀薄，我們根本看不到人。我們或許能看到城市和長廊，或者我們也許能瞭解土地使用和基礎設施的情況，但是卻無法看到在那裏生活的人或者理解那些地方。要強調的一點是政策影響的不是社會而是人和地方，這顯而易見，因為社會本身便是一種虛構的工具。如果迴歸背景之下的細節，相應的分析會是如何？地方的美麗之處，它的魅力，以及昏暗的街巷又將如何？當地生活的人又如何？如果我們期望分析模型把世界投射於單一空間，我們就會失去此類豐富性。但是如果我們決定重拾這類知識的豐富性，我們把這類知識成為“體驗”，哪種政策分析應該納入這一體驗呢？我們如何建立體驗與政策建議的聯係？如何係統地研究體驗，使我們的分析富有洞察力且嚴謹？一旦我們遠離電腦，走齣標準格子間，我們還能繼續完成政策分析師的工作嗎？統計方法能使之達到可重復的確定性，而體驗則是提供瞭另一種評判標準——真實性。

本書中，我們主要運用瞭以下兩種策略，以使分析跳齣虛構：

• 有的政策形勢在維度上超齣瞭模型範圍，因此就需要采用多種視角和框架來理解和描述這些形勢。

• 我們需要能更好地描述其背景和體驗，且更適閤處理內在復雜現象的新政策模型。

本書的第I和II部分研究瞭第一種策略，而第III部分的主題是第二種策略，這一部分在本書之前各部分的基礎上，勾勒齣政策分析的新行動指南。在這一過程中，我們會遇到不同的政策“語言”——從第I部分徹底的政策數字化處理，到第II部分堅定不移的反實證主義框架，到第III部分從整體上質疑形式化觀點，其中，後者展現瞭政策思想的新軌跡。

不同的傳統

分析師進行分析時，會怎麼做？換言之，分析會采用怎樣的概念錶述立場？說到底，分析是通過無限的可能性找齣恰當的方式，那麼分析師會如何進行分析？我們暫且來看看這兩種路徑，分彆如圖1和圖2所示，每幅圖都按照各自的方式，描述瞭這一探索過程。

我們來看看下圖。他們都是坐著的，都在思考、探求真理。但也要注意他們的不同。你會如何描述這兩者？你會如何比較兩者？從物理角度分析進行比較，雖然兩者都坐著，但在其它狀態方麵截然不同。更重要的一點是，這些圖象徵著什麼？

如我們所說，左圖中的人在思索。我們如何理解這幅圖？我們看到他眉頭緊鎖，弓著背，肌肉緊綳充滿力量。我們會想知道這到底是什麼樣的力量。也許是對永恒真理的渴望，也許是在考慮某人的未來，或者可能在思考丹麥國王之死——無論如何，這個人在通過力量尋求答案，幾乎是為探尋真理而深感苦惱。這個人朝著目標猛進，然後實現目標。他可能再說：“思考就是力量，而我必須努力謀求答案”。這個人，實際上，已經成瞭一個問號。

圖1和2 兩個坐著的人

右圖中的人也在思索，但其動作與第一個人截然不同。左圖的思想者嚮前弓著身子，雖然看似沒有動作，但實際上卻是充滿力量的前傾，而右圖中的人隻是平靜得坐著。思想者嚮前弓著身子，似乎是要拿到他的奬賞，而蓮花打坐的人則是老老實實地坐著，保持不斷獲取的姿勢，準備好接受及融入真理。右圖的人已經找到瞭答案，而且已經化身為答案。他通過放手和遵守宇宙對稱性得到答案。從某種程度上說，這一姿勢中蘊含著我們之前所說的背景支撐，隻不過在這裏背景是此時此刻無限而且不可分割的存在。對左圖的人而言，通過思考獲得真理，而對右圖的人而言，隻有當所有的先入為主的認知都消失殆盡，隻剩下全新覺悟的時候（即頓悟），纔能體驗並融入真理。

在第1章接觸到傳統政策分析的理論基礎時，我們會發現政策分析的哲學基礎中，有很大一部分是以左圖人物而非右圖人物為基礎的。這正是我們迫切努力想要擺脫的局限性。在政策分析領域，盛行的理性普遍觀念為西方觀念。但是，隨著我們距離所謂的理性的目的性模型越來越遠，我們開始要推翻這些基礎。在書的後半部分，談到瞭一種也許更接近後者的不同觀念——東方模型，在這種模型中，我們尋求能夠依據我們自己的體驗確定政策的方法，並且通過深刻融入這一體驗的現象，第一次開始從全新的角度思考這一問題。

本書大綱

本書分為三部分：

第I部分 政策分析的實證主義基礎

第II部分 後實證主義轉嚮

第III部分 後建構主義觀點

本書開篇討論瞭傳統的分析模型，在這種理性主義的分析模型中，依據包羅萬象的規則來分析和評價政策。無論被稱為至善、社會福利函數、目標規劃、目標函數還是其它名稱，理性模型往往力圖將所有相關因素瓦解成一個量度，然後將其很大化。這種模型把決策轉化為類似目標活動的存在，在這種模型中，數值測量隻需要針對不同參與因素和將所選總值很大化的一係列行動。第I部分主要圍繞理性模型展開，這一理性模型藉鑒瞭很多實證主義學派的思想。在這一部分中，我們梳理瞭理性模型的曆史和理論基礎，批判性地迴顧瞭基於理性模型方法的局限性。我們還討論瞭我們可以如何解決其中的某些局限性問題。

很多從這種傳統模型衍生齣的重要備選模型，我們都把它們歸為“後實證主義”的範疇——是對傳統理性模型依賴的客觀量度和標準的反應。這些備選模型以各自的方式將政策描繪成測量和計算之外的其它活動。“後實證主義”這一術語蘊含著想要將決策中的主觀和解釋性因素視為有效而且實際上也是必備因素的強大意願。有一種更務實的多元論模型將政策描繪成相互矛盾的提案爭論的産物，而非某種理性規範的産物。在後一種模型中，重點不在於佳的社會路綫，而是解釋動力學創建政策結果。與這點相關的，是一種建立在批判基礎上的政策模型，這種模型把政策結果和過程看做為執政團體創收的政治活動，而且力圖渲染這些政策的不公正和不一緻。第II部分主要圍繞所謂的後實證主義轉嚮展開，其中還介紹瞭屬於這一觀念的各種政策分析法。

第II部分討論的是一種更具解釋性的分析方法，這種分析方法將政策過程視作探討政策含義的爭論。在解釋性世界裏，政策不過是講故事的人編造的故事。不同的團體或個人會在同一形勢中發現不同的東西，而如今的政策已經變成瞭關於哪一方的認識在政策過程中更具影響力的問題。另一種解釋性方法就是建構主義（或建構主義）方法，這種方法把政策視作社會構建（Berger和Luckmann，1966）。最極端的此類模型將政策設想為純粹的構建——不存在任何終極意義，隻取決於解讀爭論的文本。在這種觀點下，來源成瞭飽受爭議的問題。按照這種純粹的極端看法，問題也就不再是政策的實際，因為就連實際也不過是建構得來的，因此，關鍵問題變成瞭政策是如何建構的，由誰建構，建構的有效性如何。有些案例中，分析師會力圖尋找調和各種矛盾的構建或敘述，例如通過製定閤適的元敘述。本書中，我們不僅研究瞭理性主義和後實證主義模型的差異，也探究瞭兩者的共性。實際上，從兩者都認為政策（或者真理、自然、實際）是分析師意願建構成的某種存在的角度來看，兩者都屬於建構主義。而這些觀念都屬於不受外界影響的象徵係統。

我們意識到這兩種觀念（傳統和後實證主義）都能鞏固分析的虛構性質。舉個例子來說，在書的後半部分我們也會談到，當將政策與實施分成政策過程中兩個分立階段（Pressman和Wildavsky，1979）時，我們會考慮強烈卻又有些武斷的二分法。這種強烈的觀念對政策的影響如此之深，以緻於我們逐漸想齣這樣一種邏輯順序，並奉為自然法度。也就是說，政策在一些決策中心産生，然後按照假定的時間和空間限製在某一領域實施，這與理性主義模型如齣一轍，其立足點也是假定的信息中心。後實證主義或者建構主義的政策觀念進一步加深瞭這種二分法，因為現在能把政策僅僅當作文本來看待和理解。作為一種文本，政策僅需製定，然後從原産地輸齣並輸入到每個地方，再由國傢或其他政策主體實施。不管政策是不是行政或立法部門開明的論證的體現，還是多元化政治戰爭造成的不可預見而又飽受爭議的結果，重點是這些政策錶麵上並不是這些地方的政策。實際上，作為一種構建，政策並不屬於任何“地方”。後建構主義傾嚮是指跨越政策的文本性，探究政策的真實性。我們對實際情況分析的忠實程度還取決於我們能在分析中追求更高復雜性的程度。迴歸背景和體驗的依據，也就是我們所述的後建構主義，就是第III部分的主題。從某種意義上說，梳理現有的政策範圍（第I和第II部分）非常重要，因為第III部分述及的方法在某種程度上是基於這些方法。

本書結束時，我們會意識到這一從傳統觀念發展到後實證主義又發展到後建構主義的邏輯發展進程並不是政策模型的新舊交替過程。相反，我們發現這一發展進程是在逐步積纍，過程中各個政策模型互為補充。政策分析的目標是尋求一種政策形勢的“深度描述”（這一錶述參見Geertz，1973和在此之前的Ryle，1971）。因為本書中提到的各個政策視角反映齣政策形勢的不同方麵，我們越來越發現，這給瞭我們在分析中采用多種視角的動力。

縱觀全書，主要集中在第III部分，我們尋求使政策分析重新定嚮於背景、體驗和復雜性依據的途徑。分析師要開拓視野，也許還有必要以創新性的方法理解現實。我們需要把政策形勢作為現象來看待——也就是說，在對形勢進行評價、分等和分類之前，我們首先必須體驗現實情況。迴歸到政策的現象解讀，並不是說分析可能會變得客觀，而事實卻恰恰相反。瞭解到各種不同規模的現象後，我們可能會得齣政策形勢的一些完全主觀的個人經驗。此外，分析師應該努力迴歸復雜性，因為所研究的現實世界從根本上說就很復雜。此外，這尤其要求分析師具備一整套的方法體係，能夠把維度重新納入分析的考慮範圍。

在這一點，我們應該開始理解關於後建構主義模式的屬性問題。有時候，當我們假設形勢的某些因素為既定甚至客觀因素的時候，後建構主義可能是現實主義——不過並非都是如此。它也可能是現象方法，因為我們經常會發現我們須要分析述及政策主體突齣的經驗——但也未必全都是現象方法。有時候但也不是從根本上，它也可能是唯物主義。但不變的是，政策必然帶有解讀性，但解讀是這一概念的核心。這一概念的核心在於我們總是未曾動搖地想要跨越分析的決心。正因如此，我們得以理解和仿效我們經驗的復雜性。換言之，後建構主義觀點涉及突破虛構分析不受外界影響的體係的能力。雖然說我們不會做到立言定說的地步，但是如果必須得這樣，也隻能如此：

在政策的世界中，不存在所謂的先驗分析。

最終，采用模型是無法避免的。縱觀全書，我們努力找齣瞭各個模型實際反映齣政策問題的具體方麵所采用的方法。我們還提到瞭這些模型各自的局限性。關鍵點並不是模型間的競爭對抗，而是認識到這些模型都是現象的類似體現，而現象仍亟待我們深入分析。關鍵點在於從反映的角度審視模型，並在真實的背景和其應用體係中運用這些模型。為此，我們需要充分理解現有的模型，包括我們在接下來幾章中將要討論的傳統模型。同樣也是為此，我們應該重點關注背景的問題。在第III部分，我們圍繞著分析依據展開瞭更明確清楚的討論，還探討瞭如何能使我們的分析更接近政策背景的問題。我們開始思考情景化，或者說政策主體和團體采取政策（也可能是其他地方形成的政策）並讓政策為己所用的過程。最終達成的結果應該是某種程度的製度連貫性，即政策通過重塑和改進得到優化，且更適閤一定背景的特定需求、動機和意義。為瞭能夠重新建構分析方法，我們就不得不將政策形勢當作現象來考慮——也就是說，將政策視作復雜多麵案例，這些案例總是不斷超齣我們的接受能力範圍，更不用說描述能力。當分析從反方嚮發展時，問題就齣現瞭，迫使政策形勢在其極其復雜的範圍內，適應我們事先建構的分析框架。

有時候，我們會提齣文本脫離背景的政策問題。這個問題有多種錶現，但最直接的錶現就是在一種政策體製中由其國傢或其他知識和權威中心製成的政策，隨後輸齣到很遠的地方，嚮當地民眾強加這項政策。我們會發現，各種政策模型中潛在的認識論假設是産生這種後果的原因。我們還會發現，不能簡單地把真正的政策理解為信號的生成和傳輸過程中的保真度。而是要明白，政策能夠獨立或共同建構，能夠根據當地臨時事件重新解讀並進行調整，而且政策是種變動的目標，在意義和應用中總是會不斷變化。一旦我們明確瞭政策分析如何造成文本與背景的分離時，我們接下去就討論如何拉近兩者距離的問題。

緻讀者

我們無法預料這本書會迎來怎樣的讀者。因為政策研究所牽涉的領域遠遠超過瞭我們敢列齣的領域，包括公共管理、衛生保健、環境管理、社會服務、城市規劃還有其他很多領域。本書大半部分，尤其是最後四章，探討瞭政策“科學”中的新興研究。但是，本書還應該是公共政策方嚮學生和從業者的重點書目，公共政策也就是研究公共項目的形成和評價的領域。項目評估方嚮的學生會發現這本書中的分析正適閤他們的工作，所以我們也鼓勵這些學生能夠研究書中的材料。但我們還是不能預料這樣的書會迎來怎樣的讀者。對學科跨度大的讀者來說，如藝術史或粒子物理學領域的讀者，參與政策研究的必備條件是能夠保持好奇和思想開放。

本書的最終目標是描述關於政策分析新框架的研究，詳見第III部分。但是，深入瞭解現有的分析領域對於理解政策分析需要怎樣發展的問題十分重要——這是因為新框架往往主要以現有依據為基礎。但是，如果您已經非常熟悉理性主義和後實證主義框架的基礎和缺陷，您可以直接跳到第III部分（慎用）。另一方麵，如果您還不太瞭解這一領域，您可以把前兩部分當作政策分析的指南書。

本書的要點之一便是研究政策形勢時，我們應該考慮到它們的復雜性及其背景的豐富多樣性。因此，本書中使用瞭大量的現實個案研究來說明所采用的政策視角，而隻有這樣纔是正確的做法。其中的大多數個案研究都是相對較新的研究項目，而其項目作者也非常榮幸能夠參與此書。我們希望這些個案研究能夠讓讀者，盡可能以最直接的方式接觸到最接近現實的政策分析。同樣，我們也希望讀者能夠在其專業或學術領域實踐其中的一些分析方法。我們應該像小豬踏入泥潭一樣地去研究分析——小心翼翼地入門，然後開始大展拳腳。