硃雲鵬

現任颱北醫學大學管理學院講座教授及東吳大學巨量資料管理學院講座教授；颱灣大學經濟係學士及經濟研究所碩士丶美國馬裏蘭大學經濟學博士；曾任行政院政務委員丶中央研究院社科所所長丶景文技術學院校長及中央大學教授兼颱灣經濟發展研究中心主任。

王立升

現任颱灣大學應用力學研究所教授兼所長丶國教行動聯盟理事長；颱灣大學電機係學士丶美國馬裏蘭大學電機係碩士及博士；曾任美國馬裏蘭大學係統研究所訪問資深科學傢丶美國科羅拉多大學訪問學者丶中國浙江大學訪問教授。

吳中書

現任財團法人中華經濟研究院院長；颱灣大學經濟係學士丶美國西北大學經濟學博士；曾任中央研究院經濟所研究員丶國立東華大學管理學院院長丶颱灣經濟學會理事長丶中華財經策略協會理事長丶中國信托銀行首席經濟學傢。

鄭睿閤

現任財團法人中華經濟研究院第三研究所分析師；颱灣大學經濟係學士丶中央大學産業經濟研究所碩士；曾任中華經濟研究院輔佐研究員丶颱灣綜閤研究院高級助理研究員丶中央大學颱灣經濟發展研究中心專任助理。

吳建忠

現任颱北海洋科技大學通識中心助理教授兼人事室主任；颱灣師範大學政治學研究所博士；曾任颱北海洋技術學院通識中心主任。

內容簡介

一人一票的選舉製度發展至今，在許多國傢都産生瞭難解的問題：在媒體煽情的助威下，是否走嚮盲目民粹政治？政治人物的首要技能是否在於錶演，民主政治應有的理性討論程序在那裏？短期救急政策淩駕於長期發展政策之上，導緻國傢債颱高築，如何解決？雖然一人一票，真正有政治影響力 的，是否隻限於少數傢族和團體，所以錶象為民主，實際為寡頭政治？可否改進民主製度，來剋服這些現象？有沒有其他的製度可供學習或選擇？這些製度最後會朝同一方嚮演進嗎？

本書所稱「理想國」，是引用柏拉圖的書名來探討群體治理模式，從而試圖對於以上各問題，提供一個民主製度運作的另一選項。具體而言，本書所聚焦介紹的「審議式民調」，是群體治理模式優質化中一個可以被考慮的單元，好比磚頭是整棟建築的一個單元，故書名稱為《理想國的磚塊》。

「審議式民調」是在相對沒有選任代錶，也沒有任何媒體作為「中間人」的情況下，讓隨機抽樣産生的公民代錶有機會對特定議題做較深入瞭解，和專傢交流，彼此討論，而後每位公民形成個人的意見。這種模式，最早由美國詹姆斯•費什金教授所倡議，後來在美國丶歐盟丶中國大陸等各地均曾試辦。颱灣也曾經舉辦過類似模式的實驗。

各種製度互相競爭，有時共同進步，有時造成衝突。我們希望人類盡量往共同進步的方嚮走。如果有一些基本的公共治理項目，在許多國傢都是透過同樣的機製來運行，即使其他製度要素不同，畢竟也就齣現瞭人類製度的共通點。

在本書中，我們將從曆史的角度，來探討這個群體治理方式的由來。我們也將詳述晚近采行過這個製度的案例，包含實驗活動和真實應用，其課題涵蓋教育丶能源和地方公共建設預算，地區則跨越颱灣和中國大陸。

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

序

人是群居的動物，而群居就會有團體治理的問題需要解決。

西元前380 年左右，柏拉圖完成瞭他的《理想國》，藉由蘇格拉底等人的對話，描述齣一個他們認為最理想的治理模式。

從該書問世到現在，長達近兩韆四百年，人類仍不斷在搜尋最好的治理模式。兩韆多年間，西方也好，東方也好，曾經齣現過當時被許多人認為是閤乎理想的製度，也因而曾有人說「曆史已經終結」。但後來主客觀情勢改變，原先以為理想的，看起來又齣現問題。似乎隻要曆史不停地在科技丶環境丶經濟丶社會和政治各個環節上，齣現轉變，搜尋理想製度的努力也沒辦法停止。

本書自喻為一塊磚，意思是理想製度所涵蓋的範圍很大，本書所介紹和描述的治理方法，隻是一種可能可以被考慮的元素。如果建立一個理想國需要一萬塊磚，本書所說的方法，或許可以作為其中之一。

本書所描述的「審議式民意調查」，是在相對沒有選任的（政治）代錶，也沒有媒體做為「中間人」的情況下，讓代錶性公民有機會對某一議題做較深入瞭解丶嚮專傢請教丶彼此討論，而後每位公民形成他個人的意見。

這種模式，最早由美國詹姆斯．費什金（James S. Fishkin） 教授所倡議，後來在美國丶歐盟丶中國大陸各地均曾試辦。

本書的主要內容，是介紹颱灣曾經舉辦過的類似模式實驗， 以及對岸浙江省溫嶺市例行舉辦此模式，來決定鄉鎮公共建設預算優先順序的實驗。

各種製度互相競爭，有時共同進步，有時造成衝突。我們希望人類盡量往共同進步的方嚮走。如果有一些基本的治理項目， 是透過同樣這種機製來運行，即使其他製度要素不同，畢竟也就齣現瞭人類製度的共通點。這也許對於兩岸的良性競爭丶共同進步，會有所助益。甚至，對於全球不同「陣營」國傢間的良性互動，也會有所助益。這是我們撰寫本書的目的。

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

內容試閱

第一章 人類群體對理想公共冶理模式的追尋

第1 節　城邦丶國傢丶企業麵臨的共同問題：團體治理

人是群居動物。一旦群居，勢必麵臨規範群體生活的治理問題。從古代的部落，到城邦，到現代的國傢，從早期的氏族團 體，到行業聚閤，到近代企業，都必須麵對這個問題。古希臘哲學傢柏拉圖寫《理想國》，是從城邦的角度，來探討最佳治理模式，而他心目中的城邦大小，是5,040 位公民。 當然，依照當時，也就是西元前第四世紀雅典的實況，大約有十馀萬公民及其傢人，另有約2萬5韆邦外人士和至少20萬的奴隸。所以，在柏氏的心中，就「理想國」而言，顯然雅典還太大。

柏氏應當沒有辦法預見，西方在他之後的馬其頓丶羅馬帝國和東方的帝國，以及15 世紀以後興起的近代國傢，其規模 比5,040 人大齣很多；他當然更不可能預見，後世齣現的企業團體，從最小規模的傢族企業開始發展，到現在大規模的公司，其成員人數可能超過一個國傢；例如：沃爾瑪全球雇用瞭約200 馀萬人，而富士康（鴻海）雇用瞭約120 萬人。

本書所稱「理想國」，是引用柏拉圖的書名，來探討群體治理模式。群體治理模式有許多層麵，而且不同種類的團體，所需要處理的層麵也有所不同；本書主要推介的「審議式民意調查」，是群體治理全盤製度中一個可以被考慮的單元，好比磚頭是整棟建築的一個單元，故書名定為《理想國的磚塊》。

在本書中，我們將從曆史的角度，來探討這個群體治理方式的由來。我們也將舉齣晚近采行過這個製度的案例，包含實驗活動和真實應用，其主體涵蓋人民團體丶企業和城鎮，其地點則跨越颱灣丶中國大陸和其他地方。

第2 節　曆史終結瞭嗎？

西方從國傢政治製度角度，來看群體治理，柏拉圖的《理想國》應當是重要的經典之作。柏氏寫該書的時候，雅典民主的黃金時代已經過去，走嚮沒落。同樣位於希臘半島但實施寡頭政治丶全民皆兵的斯巴達， 在一連串的戰爭中，逐步把雅典所建立的城邦聯盟瓦解。到瞭西元前404 年，雅典投降，被迫拆除城牆丶裁撤海軍丶放棄所有海外領地。斯巴達沒有把雅典人民貶為奴隸，但脅迫雅典接受一個「三十人執政團」所領導的政府。這個政府鎮壓支持民主政治的人士，大肆屠殺，造成全邦驚恐。

三十人執政團在一年多後被政變推翻，民主政治迴到雅典， 但黃金時代沒有迴來。在言論上質疑並挑戰包含民主在內各種既有觀念的蘇格拉底，在西元前399 年，還因「對神不敬」及「迷惑年輕人心靈」罪，被公民組成的審判團處死。七十歲的蘇格拉底，在和傢人與弟子道彆後，喝毒藥而亡。

蘇格拉底是柏拉圖的老師，也是《理想國》對話式內容所引述言論占主要篇幅的人物。該書中所描述的理想治理模式，是由受過嚴格教育和經驗養成而獲選拔齣綫的哲學傢，來擔任統治者，而非由公民大會做決策。但統治者和軍人這兩個被禮遇的階級，不能有自己的傢庭，也不能有自己的財産，以防徇私；後世的研究者把這種製度稱為「公妻」和「共産」製。柏拉圖很清楚，這種「理想」在現實上很難實現；退而求其次，斯巴達的寡頭統治，在他眼中比民主政治更接近理想治理模式。

不過，曆史的演進很難預測，經常跟著曆史腳步走的政治思想言論，也隨之改變。斯巴達的霸權隻維持瞭十六年，就被底比斯挑戰，其後一連串的內戰削弱瞭各城邦的國力，造就半島邊緣的馬其頓崛起。西元前338 年馬其頓大敗底比斯和雅典的聯軍， 取得決定性的勝利。到瞭亞曆山大大帝時代，馬其頓還建立瞭橫跨歐亞的帝國。

後繼馬其頓帝國而起的，是義大利的羅馬帝國。在起始階段，羅馬重視法律，也重視國王丶貴族和公民間權力的平衡，但隨著版圖的擴大，從渥大維開始，逐漸趨嚮於皇帝集權。有時皇帝不傳位給自己親子，而是傳給養子，故有「傳賢」的味道；這種繼承方法在西元第二世紀安東尼（Nerva－Antonine）皇朝所謂「五賢帝」期間特彆成功，造就瞭羅馬帝國的極盛時代。

五賢帝最後一位是馬可。奧理略（Marcus Aurelius），他不但是皇帝，也是思想傢。 法國的史學傢圖夏爾（J. Touchard）說，馬可。奧理略的言論明白彰顯他有「曆史已經終結」的想法，意思是最好的政治製度已經確認—就是像羅馬這樣的帝國體製；今後政治製度的演進或選擇不再重要，重點應當在於如何繼續保存現有的製度。

從事後看來，曆史不但沒有終結，其變化超齣想像。從羅馬到中世紀丶宗教革命丶近代國傢興起丶英國的光榮革命丶工業革命丶法國大革命丶美國獨立丶兩次世界大戰丶到其間的俄國共産革命丶共産黨統治中國大陸丶冷戰丶冷戰的和解丶柏林圍牆的倒下，再到1991 年蘇聯的瓦解。

蘇聯瓦解後兩年，美國一位學者福山齣瞭一本書，名為《曆史之終結與最後之人》，其意義和羅馬皇帝馬可。奧理略當時的想法一樣，就是最好的製度已經勝齣，以後不必再談政治製度的演進和選擇。有所不同的是，馬可。奧理略以為「賢君帝國體製」是曆史的終結，福山則認為曆史終結於資本主義和一人一票的民主製度。

到瞭現在，也就是經過瞭二十馀年，眼看世界各國政治製度和經濟情勢的轉變，學者又開始懷疑曆史是否已經終結。如果曆史已經終結，為什麽許多采用一人一票民主製度的國傢，陸續發生貧富差距擴大丶債颱高築丶經濟泡沫乃至接近破産的地步？例如：引發2008 年金融海嘯的美國，就是一人一票的民主國傢； 2012 年歐債危機時，麵臨國傢破産而幾乎脫離歐元的希臘，債颱高築的西班牙丶葡萄牙和義大利，也都是一人一票的民主國傢。

許多人指齣，一人一票的選舉製度發展至今，産生一些難解的問題，包含：一丶在媒體煽情的助威下，是否走嚮民粹政治？ 二丶政治人物的首要技能在於錶演—不論是首長或民意代錶皆緻力於此，民主政治應有之理性討論程序是否付之闕如？三丶是否短期救急政策淩駕於長期發展政策之上，導緻國傢債颱高築， 終至瀕臨破産？四丶雖然一人一票，真正有政治影響力的是否隻限於少數傢族和團體，所以錶象為民主，實際為寡頭政治？

一人一票的民主製度可否加以改進，來剋服這些現象？有沒有其他的製度可供學習或選擇？這些製度最後會朝同一方嚮演進嗎？這些都是還沒有解答的問題。看來，曆史可能沒有結束，還會繼續演進下去。

國傢如此，人民團體和企業也是一樣。對於規模較大丶股權十分分散的上市公司而言，其股東大會也是由（股權）投票決定政策；如何有效監督管理團隊，落實股東利益，一樣有治理問 題。沒有哪一種製度，已被曆史公認為最佳的公司治理模式。即使同屬股份有限公司，不同類公司的理想治理模式可能也不同；跨國企業在不同國傢的分公司，其治理模式可能也不相同。在這裏，曆史更沒有結束，還會演進下去。

第3節　從民主到民粹

民主國傢治理問題的核心，在於「盲目民粹」的盛行。如何形容「民粹」這兩個字？很多人曾經給瞭不同的詮釋，其中一位美籍印度裔經濟學傢普拉納布。巴丹（Pranab K. Bardhan）， 在其所著《覺醒的泥足巨人》（Awakening Giants, Feet of Clay， 2012）一書中的描繪，引人深省。在該書的最後一章，他指齣瞭印度民主製度的十二個盲點：

一丶 競爭性民粹（competitive populism）：「用短期甜頭討好選民⋯⋯公用道路丶電力丶灌溉很難收費，導緻這方麵投資低落。」

二丶 侍從主義（clientelism）：「選民支持和給予特定個人或團體預算利益形成對價關係，與廣大的公共利益脫節。特定族群或種姓享有公共職位的一定數目，但最後隻讓這些弱勢族群中的少數菁英份子獲利，他們占在位子上當作整個族群的裝飾。」

三丶 欠缺審議（lack of deliberation）：「議會變成喊口號丶叫囂以及誇張演齣的場所，立法的程序淪為次要，真正的討論根本沒有。許多重要法案沒經過什麽辯論，甚至不到一小時以內就草草通過。」

四丶 群眾動員（popular mobilization）：「包含執政黨在內的各政黨，動輒聚眾遊行來展現政治實力，以人數眾多導緻都市生活癱瘓為傲。」

五丶 決策死結（decision deadlocks）：「經常發生，重大的政治和經濟成本從而産生。」

六丶 不負責任的反對黨（irresponsible opposition）：「反對黨即使不負責任也無人追究，例如：站齣來反對當他們是執政黨時所支持的政策。」

七丶 從爭端中獲利（fishing in troubled waters）：「政治投機份子有許多機會可以故意製造話題，以族群丶地區或宗教之不同來分化選民—挑起族群的恐懼和焦慮往往是有效的動員工具。」

八丶 習慣性反對現任（anti-incumbent）：「印度選民和美國選民相比，似乎直覺性地反對現任者，不論政績如何。」

九丶 選舉頻繁政策短視（frequent elections and short-sightedness）： 「在任何時點，離下一次的某種選舉都不會太遠⋯⋯短期考量最優先。政策追求民粹式的快速止痛，忽略可持續的基本結構改善。」

十丶 公共服務品質下降（degradation of the quality of public servi-ces for common people）：「有錢人愈來愈由私設機構取得原本屬於公共領域的服務（如教育），一般民眾所能得到的公共服務愈來愈有限，其品質則日益低落。」

十一 丶地方民主虛弱化（weak local democracy）：「地方政府的主要功能，在於把中央政府設計丶贊助和交辦的政策所産生的利益，導引到他們所希望的方嚮或特定團體去。許多地方政府無財力丶沒被授權，或者無能力執行地方自發性的公共建設計畫⋯⋯經常有挪用經費，或讓非目標團體成員享用服務的情況。」

十二 丶公共決策無力跳脫民粹（failure of collective action to over-come populism）：「民粹阻卻長期投資但無法被剋服的無力感⋯⋯行政及政策決策程序的過度政治化⋯⋯法院塞車丶警察貪腐及人際關係掛帥的政治運作使得『法治』成為笑柄⋯⋯這些都繼續在傷害經濟成長，也不利於解決仍然廣泛存在的貧窮問題。」

以上這十二點，明顯可用一個名詞來做涵蓋性的描述，就是「盲目民粹」。在盲目民粹當道的時候，專業和代議政治的本質幾乎不存在，所有政治人物都在鏡頭麵前錶演給一般民眾看。其結果往往是隻有錶麵丶沒有真相，隻有謾罵丶沒有討論，隻有今天丶沒有長期，形成集體選擇（collective choice）弱智化的傾嚮。

對企業而言，同樣的情況也可能發生。例如：敵對方欲收購股權分散的公司時，會想盡辦法獲得一般股東的支持。可能被訴諸的手段包含召開記者會丶丟齣具聳動性但不一定為真的議題丶刊登媒體廣告丶高價取得「購買」委托書的通路等。公司現有經營階層作為防守方，可能鼓勵員工走上街頭，展現排斥並購的嚮心力。整個過程，也可能有盲目民粹的痕跡。最後做齣來的選擇，也可能齣現弱智化。

第4 節　 審議式民調提供瞭一盞可破除盲目民粹的明燈

要如何破除盲目民粹的魔咒？或許我們可以從美國的陪審團製度獲得一些靈感。陪審團的成員，是從當地公民隨機抽樣所産生的樣本而來，他們要參與整個審判過程，而後下齣有罪或無罪的結論。如果抽樣産生的陪審團成員，詳細聽取雙方辯論，加上成員彼此的深入討論，最後可以做齣（在大多數情況）閤理的決定，為何同樣的機製，不能用於決定公共政策？抽樣而來的公民， 經過學習丶觀察和深入討論的過程，為何不能做齣理性的決策？ 沒有「媒體」在中間，當然也就沒有瞭錶演的必要和可能性；沒有「代議者」在中間，也就沒有代議者和選民之間目標不一緻的問題；迴歸「民主」的原始風貌，有何不可？

依循著這個思路，就可以在文獻的瀏覽中發現，史丹福大學詹姆斯。費什金（James S. Fishkin）教授所創立發展的「審議式民意調查」（Deliberative Polling10；詳Fishkin, 1991；以下簡稱「審議式民調」），恰好就是以上想法的具體呈現。

費氏的方法是先取一個具有代錶性的隨機樣本，並針對某特定議題做第一次民調（此稱「前測」問捲調查），然後邀集樣本成員在一個地方舉行審議會議，共同討論特定議題；與會者會收到平衡性的簡報資料以利討論。參與者隨機分成小組，在專業主持人引導下進行討論，並形成相關問題；這些問題隨即在大會中由不同陣營的專傢迴答丶辯論，並和參與者一起討論。在一連串的討論結束之後，這個樣本的參與者針對同樣的問題再被詢問一次意見（「後測」問捲）。結果顯示意見轉變的話，就錶示被抽齣來的代錶性民眾在有機會較充分瞭解議題資訊之下，做齣不同的選擇。

審議會議的詳細程序如下：……