朱云鹏

现任台北医学大学管理学院讲座教授及东吴大学巨量资料管理学院讲座教授；台湾大学经济系学士及经济研究所硕士丶美国马里兰大学经济学博士；曾任行政院政务委员丶中央研究院社科所所长丶景文技术学院校长及中央大学教授兼台湾经济发展研究中心主任。

王立升

现任台湾大学应用力学研究所教授兼所长丶国教行动联盟理事长；台湾大学电机系学士丶美国马里兰大学电机系硕士及博士；曾任美国马里兰大学系统研究所访问资深科学家丶美国科罗拉多大学访问学者丶中国浙江大学访问教授。

吴中书

现任财团法人中华经济研究院院长；台湾大学经济系学士丶美国西北大学经济学博士；曾任中央研究院经济所研究员丶国立东华大学管理学院院长丶台湾经济学会理事长丶中华财经策略协会理事长丶中国信托银行首席经济学家。

郑睿合

现任财团法人中华经济研究院第三研究所分析师；台湾大学经济系学士丶中央大学产业经济研究所硕士；曾任中华经济研究院辅佐研究员丶台湾综合研究院高级助理研究员丶中央大学台湾经济发展研究中心专任助理。

吴建忠

现任台北海洋科技大学通识中心助理教授兼人事室主任；台湾师范大学政治学研究所博士；曾任台北海洋技术学院通识中心主任。

内容简介

一人一票的选举制度发展至今，在许多国家都产生了难解的问题：在媒体煽情的助威下，是否走向盲目民粹政治？政治人物的首要技能是否在於表演，民主政治应有的理性讨论程序在那里？短期救急政策凌驾於长期发展政策之上，导致国家债台高筑，如何解决？虽然一人一票，真正有政治影响力 的，是否只限於少数家族和团体，所以表象为民主，实际为寡头政治？可否改进民主制度，来克服这些现象？有没有其他的制度可供学习或选择？这些制度最後会朝同一方向演进吗？

本书所称「理想国」，是引用柏拉图的书名来探讨群体治理模式，从而试图对於以上各问题，提供一个民主制度运作的另一选项。具体而言，本书所聚焦介绍的「审议式民调」，是群体治理模式优质化中一个可以被考虑的单元，好比砖头是整栋建筑的一个单元，故书名称为《理想国的砖块》。

「审议式民调」是在相对没有选任代表，也没有任何媒体作为「中间人」的情况下，让随机抽样产生的公民代表有机会对特定议题做较深入了解，和专家交流，彼此讨论，而後每位公民形成个人的意见。这种模式，最早由美国詹姆斯•费什金教授所倡议，後来在美国丶欧盟丶中国大陆等各地均曾试办。台湾也曾经举办过类似模式的实验。

各种制度互相竞争，有时共同进步，有时造成冲突。我们希望人类尽量往共同进步的方向走。如果有一些基本的公共治理项目，在许多国家都是透过同样的机制来运行，即使其他制度要素不同，毕竟也就出现了人类制度的共通点。

在本书中，我们将从历史的角度，来探讨这个群体治理方式的由来。我们也将详述晚近采行过这个制度的案例，包含实验活动和真实应用，其课题涵盖教育丶能源和地方公共建设预算，地区则跨越台湾和中国大陆。

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序

人是群居的动物，而群居就会有团体治理的问题需要解决。

西元前380 年左右，柏拉图完成了他的《理想国》，藉由苏格拉底等人的对话，描述出一个他们认为最理想的治理模式。

从该书问世到现在，长达近两千四百年，人类仍不断在搜寻最好的治理模式。两千多年间，西方也好，东方也好，曾经出现过当时被许多人认为是合乎理想的制度，也因而曾有人说「历史已经终结」。但後来主客观情势改变，原先以为理想的，看起来又出现问题。似乎只要历史不停地在科技丶环境丶经济丶社会和政治各个环节上，出现转变，搜寻理想制度的努力也没办法停止。

本书自喻为一块砖，意思是理想制度所涵盖的范围很大，本书所介绍和描述的治理方法，只是一种可能可以被考虑的元素。如果建立一个理想国需要一万块砖，本书所说的方法，或许可以作为其中之一。

本书所描述的「审议式民意调查」，是在相对没有选任的（政治）代表，也没有媒体做为「中间人」的情况下，让代表性公民有机会对某一议题做较深入了解丶向专家请教丶彼此讨论，而後每位公民形成他个人的意见。

这种模式，最早由美国詹姆斯．费什金（James S. Fishkin） 教授所倡议，後来在美国丶欧盟丶中国大陆各地均曾试办。

本书的主要内容，是介绍台湾曾经举办过的类似模式实验， 以及对岸浙江省温岭市例行举办此模式，来决定乡镇公共建设预算优先顺序的实验。

各种制度互相竞争，有时共同进步，有时造成冲突。我们希望人类尽量往共同进步的方向走。如果有一些基本的治理项目， 是透过同样这种机制来运行，即使其他制度要素不同，毕竟也就出现了人类制度的共通点。这也许对於两岸的良性竞争丶共同进步，会有所助益。甚至，对於全球不同「阵营」国家间的良性互动，也会有所助益。这是我们撰写本书的目的。

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内容试阅

第一章 人类群体对理想公共冶理模式的追寻

第1 节　城邦丶国家丶企业面临的共同问题：团体治理

人是群居动物。一旦群居，势必面临规范群体生活的治理问题。从古代的部落，到城邦，到现代的国家，从早期的氏族团 体，到行业聚合，到近代企业，都必须面对这个问题。古希腊哲学家柏拉图写《理想国》，是从城邦的角度，来探讨最佳治理模式，而他心目中的城邦大小，是5,040 位公民。 当然，依照当时，也就是西元前第四世纪雅典的实况，大约有十馀万公民及其家人，另有约2万5千邦外人士和至少20万的奴隶。所以，在柏氏的心中，就「理想国」而言，显然雅典还太大。

柏氏应当没有办法预见，西方在他之後的马其顿丶罗马帝国和东方的帝国，以及15 世纪以後兴起的近代国家，其规模 比5,040 人大出很多；他当然更不可能预见，後世出现的企业团体，从最小规模的家族企业开始发展，到现在大规模的公司，其成员人数可能超过一个国家；例如：沃尔玛全球雇用了约200 馀万人，而富士康（鸿海）雇用了约120 万人。

本书所称「理想国」，是引用柏拉图的书名，来探讨群体治理模式。群体治理模式有许多层面，而且不同种类的团体，所需要处理的层面也有所不同；本书主要推介的「审议式民意调查」，是群体治理全盘制度中一个可以被考虑的单元，好比砖头是整栋建筑的一个单元，故书名定为《理想国的砖块》。

在本书中，我们将从历史的角度，来探讨这个群体治理方式的由来。我们也将举出晚近采行过这个制度的案例，包含实验活动和真实应用，其主体涵盖人民团体丶企业和城镇，其地点则跨越台湾丶中国大陆和其他地方。

第2 节　历史终结了吗？

西方从国家政治制度角度，来看群体治理，柏拉图的《理想国》应当是重要的经典之作。柏氏写该书的时候，雅典民主的黄金时代已经过去，走向没落。同样位於希腊半岛但实施寡头政治丶全民皆兵的斯巴达， 在一连串的战争中，逐步把雅典所建立的城邦联盟瓦解。到了西元前404 年，雅典投降，被迫拆除城墙丶裁撤海军丶放弃所有海外领地。斯巴达没有把雅典人民贬为奴隶，但胁迫雅典接受一个「三十人执政团」所领导的政府。这个政府镇压支持民主政治的人士，大肆屠杀，造成全邦惊恐。

三十人执政团在一年多後被政变推翻，民主政治回到雅典， 但黄金时代没有回来。在言论上质疑并挑战包含民主在内各种既有观念的苏格拉底，在西元前399 年，还因「对神不敬」及「迷惑年轻人心灵」罪，被公民组成的审判团处死。七十岁的苏格拉底，在和家人与弟子道别後，喝毒药而亡。

苏格拉底是柏拉图的老师，也是《理想国》对话式内容所引述言论占主要篇幅的人物。该书中所描述的理想治理模式，是由受过严格教育和经验养成而获选拔出线的哲学家，来担任统治者，而非由公民大会做决策。但统治者和军人这两个被礼遇的阶级，不能有自己的家庭，也不能有自己的财产，以防徇私；後世的研究者把这种制度称为「公妻」和「共产」制。柏拉图很清楚，这种「理想」在现实上很难实现；退而求其次，斯巴达的寡头统治，在他眼中比民主政治更接近理想治理模式。

不过，历史的演进很难预测，经常跟着历史脚步走的政治思想言论，也随之改变。斯巴达的霸权只维持了十六年，就被底比斯挑战，其後一连串的内战削弱了各城邦的国力，造就半岛边缘的马其顿崛起。西元前338 年马其顿大败底比斯和雅典的联军， 取得决定性的胜利。到了亚历山大大帝时代，马其顿还建立了横跨欧亚的帝国。

後继马其顿帝国而起的，是义大利的罗马帝国。在起始阶段，罗马重视法律，也重视国王丶贵族和公民间权力的平衡，但随着版图的扩大，从渥大维开始，逐渐趋向於皇帝集权。有时皇帝不传位给自己亲子，而是传给养子，故有「传贤」的味道；这种继承方法在西元第二世纪安东尼（Nerva－Antonine）皇朝所谓「五贤帝」期间特别成功，造就了罗马帝国的极盛时代。

五贤帝最後一位是马可。奥理略（Marcus Aurelius），他不但是皇帝，也是思想家。 法国的史学家图夏尔（J. Touchard）说，马可。奥理略的言论明白彰显他有「历史已经终结」的想法，意思是最好的政治制度已经确认—就是像罗马这样的帝国体制；今後政治制度的演进或选择不再重要，重点应当在於如何继续保存现有的制度。

从事後看来，历史不但没有终结，其变化超出想像。从罗马到中世纪丶宗教革命丶近代国家兴起丶英国的光荣革命丶工业革命丶法国大革命丶美国独立丶两次世界大战丶到其间的俄国共产革命丶共产党统治中国大陆丶冷战丶冷战的和解丶柏林围墙的倒下，再到1991 年苏联的瓦解。

苏联瓦解後两年，美国一位学者福山出了一本书，名为《历史之终结与最後之人》，其意义和罗马皇帝马可。奥理略当时的想法一样，就是最好的制度已经胜出，以後不必再谈政治制度的演进和选择。有所不同的是，马可。奥理略以为「贤君帝国体制」是历史的终结，福山则认为历史终结於资本主义和一人一票的民主制度。

到了现在，也就是经过了二十馀年，眼看世界各国政治制度和经济情势的转变，学者又开始怀疑历史是否已经终结。如果历史已经终结，为什麽许多采用一人一票民主制度的国家，陆续发生贫富差距扩大丶债台高筑丶经济泡沫乃至接近破产的地步？例如：引发2008 年金融海啸的美国，就是一人一票的民主国家； 2012 年欧债危机时，面临国家破产而几乎脱离欧元的希腊，债台高筑的西班牙丶葡萄牙和义大利，也都是一人一票的民主国家。

许多人指出，一人一票的选举制度发展至今，产生一些难解的问题，包含：一丶在媒体煽情的助威下，是否走向民粹政治？ 二丶政治人物的首要技能在於表演—不论是首长或民意代表皆致力於此，民主政治应有之理性讨论程序是否付之阙如？三丶是否短期救急政策凌驾於长期发展政策之上，导致国家债台高筑， 终至濒临破产？四丶虽然一人一票，真正有政治影响力的是否只限於少数家族和团体，所以表象为民主，实际为寡头政治？

一人一票的民主制度可否加以改进，来克服这些现象？有没有其他的制度可供学习或选择？这些制度最後会朝同一方向演进吗？这些都是还没有解答的问题。看来，历史可能没有结束，还会继续演进下去。

国家如此，人民团体和企业也是一样。对於规模较大丶股权十分分散的上市公司而言，其股东大会也是由（股权）投票决定政策；如何有效监督管理团队，落实股东利益，一样有治理问 题。没有哪一种制度，已被历史公认为最佳的公司治理模式。即使同属股份有限公司，不同类公司的理想治理模式可能也不同；跨国企业在不同国家的分公司，其治理模式可能也不相同。在这里，历史更没有结束，还会演进下去。

第3节　从民主到民粹

民主国家治理问题的核心，在於「盲目民粹」的盛行。如何形容「民粹」这两个字？很多人曾经给了不同的诠释，其中一位美籍印度裔经济学家普拉纳布。巴丹（Pranab K. Bardhan）， 在其所着《觉醒的泥足巨人》（Awakening Giants, Feet of Clay， 2012）一书中的描绘，引人深省。在该书的最後一章，他指出了印度民主制度的十二个盲点：

一丶 竞争性民粹（competitive populism）：「用短期甜头讨好选民⋯⋯公用道路丶电力丶灌溉很难收费，导致这方面投资低落。」

二丶 侍从主义（clientelism）：「选民支持和给予特定个人或团体预算利益形成对价关系，与广大的公共利益脱节。特定族群或种姓享有公共职位的一定数目，但最後只让这些弱势族群中的少数菁英份子获利，他们占在位子上当作整个族群的装饰。」

三丶 欠缺审议（lack of deliberation）：「议会变成喊口号丶叫嚣以及夸张演出的场所，立法的程序沦为次要，真正的讨论根本没有。许多重要法案没经过什麽辩论，甚至不到一小时以内就草草通过。」

四丶 群众动员（popular mobilization）：「包含执政党在内的各政党，动辄聚众游行来展现政治实力，以人数众多导致都市生活瘫痪为傲。」

五丶 决策死结（decision deadlocks）：「经常发生，重大的政治和经济成本从而产生。」

六丶 不负责任的反对党（irresponsible opposition）：「反对党即使不负责任也无人追究，例如：站出来反对当他们是执政党时所支持的政策。」

七丶 从争端中获利（fishing in troubled waters）：「政治投机份子有许多机会可以故意制造话题，以族群丶地区或宗教之不同来分化选民—挑起族群的恐惧和焦虑往往是有效的动员工具。」

八丶 习惯性反对现任（anti-incumbent）：「印度选民和美国选民相比，似乎直觉性地反对现任者，不论政绩如何。」

九丶 选举频繁政策短视（frequent elections and short-sightedness）： 「在任何时点，离下一次的某种选举都不会太远⋯⋯短期考量最优先。政策追求民粹式的快速止痛，忽略可持续的基本结构改善。」

十丶 公共服务品质下降（degradation of the quality of public servi-ces for common people）：「有钱人愈来愈由私设机构取得原本属於公共领域的服务（如教育），一般民众所能得到的公共服务愈来愈有限，其品质则日益低落。」

十一 丶地方民主虚弱化（weak local democracy）：「地方政府的主要功能，在於把中央政府设计丶赞助和交办的政策所产生的利益，导引到他们所希望的方向或特定团体去。许多地方政府无财力丶没被授权，或者无能力执行地方自发性的公共建设计画⋯⋯经常有挪用经费，或让非目标团体成员享用服务的情况。」

十二 丶公共决策无力跳脱民粹（failure of collective action to over-come populism）：「民粹阻却长期投资但无法被克服的无力感⋯⋯行政及政策决策程序的过度政治化⋯⋯法院塞车丶警察贪腐及人际关系挂帅的政治运作使得『法治』成为笑柄⋯⋯这些都继续在伤害经济成长，也不利於解决仍然广泛存在的贫穷问题。」

以上这十二点，明显可用一个名词来做涵盖性的描述，就是「盲目民粹」。在盲目民粹当道的时候，专业和代议政治的本质几乎不存在，所有政治人物都在镜头面前表演给一般民众看。其结果往往是只有表面丶没有真相，只有谩骂丶没有讨论，只有今天丶没有长期，形成集体选择（collective choice）弱智化的倾向。

对企业而言，同样的情况也可能发生。例如：敌对方欲收购股权分散的公司时，会想尽办法获得一般股东的支持。可能被诉诸的手段包含召开记者会丶丢出具耸动性但不一定为真的议题丶刊登媒体广告丶高价取得「购买」委托书的通路等。公司现有经营阶层作为防守方，可能鼓励员工走上街头，展现排斥并购的向心力。整个过程，也可能有盲目民粹的痕迹。最後做出来的选择，也可能出现弱智化。

第4 节　 审议式民调提供了一盏可破除盲目民粹的明灯

要如何破除盲目民粹的魔咒？或许我们可以从美国的陪审团制度获得一些灵感。陪审团的成员，是从当地公民随机抽样所产生的样本而来，他们要参与整个审判过程，而後下出有罪或无罪的结论。如果抽样产生的陪审团成员，详细听取双方辩论，加上成员彼此的深入讨论，最後可以做出（在大多数情况）合理的决定，为何同样的机制，不能用於决定公共政策？抽样而来的公民， 经过学习丶观察和深入讨论的过程，为何不能做出理性的决策？ 没有「媒体」在中间，当然也就没有了表演的必要和可能性；没有「代议者」在中间，也就没有代议者和选民之间目标不一致的问题；回归「民主」的原始风貌，有何不可？

依循着这个思路，就可以在文献的浏览中发现，史丹福大学詹姆斯。费什金（James S. Fishkin）教授所创立发展的「审议式民意调查」（Deliberative Polling10；详Fishkin, 1991；以下简称「审议式民调」），恰好就是以上想法的具体呈现。

费氏的方法是先取一个具有代表性的随机样本，并针对某特定议题做第一次民调（此称「前测」问卷调查），然後邀集样本成员在一个地方举行审议会议，共同讨论特定议题；与会者会收到平衡性的简报资料以利讨论。参与者随机分成小组，在专业主持人引导下进行讨论，并形成相关问题；这些问题随即在大会中由不同阵营的专家回答丶辩论，并和参与者一起讨论。在一连串的讨论结束之後，这个样本的参与者针对同样的问题再被询问一次意见（「後测」问卷）。结果显示意见转变的话，就表示被抽出来的代表性民众在有机会较充分了解议题资讯之下，做出不同的选择。

审议会议的详细程序如下：……