改革开放20多年来，中国发生了翻天覆地的变化。在农村经济改革取得了初步成效、解决了基本农产品自给自足问题后，中国于20世纪90年代中后期始，开始了与现代化有千丝万缕联系的城市化和现代工业化改革。效益追求、市场竞争、结构性失业、全新行业的崛起、社会功能的重组、社会各阶层力量的变化正方兴未艾。国家权力结构和管理功能也开始从传统型向现代型全面转换，以适应新的经济、政治和社会形态的需要。在这一大环境里，对“行政官僚”这一国家和组织意志之主要载体的深入了解和研究，就成为了新一代管理学者的必然课题。

严格地说，行政官僚并不是一个新的组织现象。它在数千年前就以简单的形式存在于一些古文明的国度里。只是在近代，国家组织与企业组织的官僚化过程随着现代化进程迅速发展而变化，“行政官僚”逐渐成为现代国家中一种占主导地位的组织形式，是国家和组织意志的一个主要载体。一些专家学者（比如说：John Mill）甚至命之以“现代”的代名词。可以说，在现代社会，每个人都必须以不同的方式与官僚打交道。政治家们不断与官僚机构和官僚行为作斗争，力图控制和操纵庞大纷杂的官僚体系，为其政治目的服务；行政官员们努力地管理着官僚机构，竭尽心力地维持它的有效运作。同时，又常常制造一些不受欢迎的官僚行为；公民一面诅咒着官僚的腐败，一面又在接受着官僚机构不可或缺的服务；有关学者、专家、研究人员和大学生们也在孜孜不倦地研究官僚现象，描述官僚结构，检讨官僚运作，探索官僚的原理；全世界成千上万的白领工作者服务于官僚机构，并从中获得生活的必需……无怪乎一位美国学者声称，不懂得官僚之含义，就不懂得现代社会。

美国著名的教育家和哲学家杜威曾经说过，学问的价值在于它对事物发展的结果的预知（The value of learning lies in theknowledge of the consequences of an event）。也就是我们常说的理论源于实践，但又高于实践。理论的目的在于寻找规律，解释实践，是对过去经验的系统总结和理性提高。因而可以用来指导实践，并从实践中印证和完善，作为更新形势下实践的指导思想。从理论到实践的过程，是一个提出、讨论、验证、修改、再验证、再修改、推广和评估的严肃和费时的过程。不论理论正确与否，从形成到被接受都有一个过程，不同的社会条件决定理论被接受和应用的速度和方法。周全、细致和经过充分讨论的理论可以避免少走弯路，提高实践效益。不周全、在应急条件下出笼的理论容易被接受，但却常常有漏洞，有时候甚至会造成弊大于利的结果。从这一意义来说，重大的理论探讨应该先于实践，并在实践中不断得到印证和发展。对于行政官僚的理论探讨，正属于这一类的理论工作。

马列主义的经典理论中讨论了通过革命，用无产阶级的国家机器来替代资产阶级的国家机器的问题，但没有讨论到在长期的人民民主体制国家的管理实践中，如何定义国家机器、管理、操作和激励国家机器为人民的福址和国家的建设服务的问题。用北京大学李景鹏教授的话来说，这是经典马列理论中的一个误区。至少，这是一个马列在发展他们的理论时没有出现，因而没有得到仔细考虑的问题。中国在改革过程中出现了许多政府职能与企业和社会的关系的问题，不少与我们的理论界对新形势下国家机器的目标、功能和特性的认识不够充分、理论准备不足有关。

在西方现代化过程开始较早的国家，管理学家们很早就开始了对现代意义下的国家管理机器的理论探讨。这些理论思想和他们在西方国家的实践对中国的现代化改革有着许多值得借鉴的地方，有“他山之石，可以攻玉”的效能。本书的主要目的，是向读者介绍这些理论的基本思路和在西方国家里的实践效果，以引起国内理论界的关注和研究兴趣，帮助中国的管理改革和管理实践。