本書試圖從官僚政治與民主的關係中，展現出一種菁英民主理論的設計觀點。作者首先對有關官僚政治與民主政治間關係的古典與當代的理論進行批判性的研究；進而對兩者在西方社會的政治關係作一總括性的描述，從而開展作者所認為的菁英民主理論。
埃茲昂尼-哈萊維認為當代政治中，官僚體制是民主所面臨的困境，而民主政治同時也是官僚所面臨的困境。他延續韋伯的說法闡述到官僚機構對資訊及技術的壟斷，使得官僚能夠擺脫民主程序的控制，可是也正由於官僚本身的任命並非依據黨派的標準，使得他們所從事的資源配置，能夠擺脫黨派的影響而避免掉民主選舉、利益交換所造成的政治腐敗。另一方面，民主對官僚體制所造成的困境是官僚必須受到民主政治人物的控制，又必須擺脫這種控制，也就是他必須在政治的脈絡中專業而獨立地行使職權。從這民主與官僚各自面臨的困境衍生而來的是政治人物與官僚之間的權力鬥爭(Etzioni-Halevy，1983：90~98)。埃茲昂尼-哈萊維接著根據上述理論，檢視了英國、澳大利亞、美國、比利時、法國、義大利等國家中實際政治運作與政策制定的情形，最後認為「高級官僚已經能獨立於定期選舉產生的政治家，並用他們的意願來對抗政治家的意願，因此官僚機構(其大部分原則都是不民主的)已然對民主產生了威脅」(Etzioni-Halevy，1983：227)，但是由於民主政治所可能帶來的政治腐化，所以「只有在獨立於政黨之外的官僚體制充分發展的國家，才能使適當的民主程序得以發展……，它對民主來說不是一個充分條件，但絕對是一個必要條件」(Etzioni-Halevy，1983：227)。埃茲昂尼-哈萊維的著作以實證資料再次闡述了民主與官僚所可能產生的矛盾，但他也承認，這樣的矛盾仍然無法有一個完善的解決方案。
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