内容提要 （代前言）

中国经济体制改革大气磅礴，拓展了人类对自身潜能和智

慧的认识深度。中国在如此短的时间内，以相对如此小的代价，

从事了如此深刻的经济体制变革，取得了如此重大的经济成就，

国人有理由为之感到自豪。

现在全面总结中国各项改革得失的时机或许并不成熟，建

立社会主义市场经济体制过程任重道远。但面对民族振兴事业，

人们不能被“没有学会游泳之前不要下水”的教条束缚，既有

的改革实践为我们研讨本书命题提供了丰富的实践基础，可作

为理论推理基础的内容有以下几点：①经济体制改革没有也不

大可能直接等同、取代所有社会领域的改革和制度创新；②渐

进改革意味着有控制（或可控制）的改革，控制的主体是公共

权力部门；③可控制的改革意味着对需要加以改革的各社会领

域做了轻重缓急安排：经济体制改革在先，包括行政体制在内

的公共权力领域改革在后。这种安排曾经具有时代的合理性；④

社会大系统内各要素的系统相关性会在各自的边际变化中相互

影响。如今，中国公共权力领域改革滞后正在以加速度、非理

性地消耗着经济体制所创造的经济剩余。

以利益概念为核心来分析问题是经济学、政治学、行政学、

管理学、社会学等诸多学科逻辑运演的基础或基础之一。当我

们认识到制度构成调节人际间利益关系的约束条件，具有划定

个人行为，以及权利与义务边界的功能时，研讨经济制度、政

治制度、行政制度的各自特征和彼此不可完全替代性，对于中

国改革的现实需要就是十分紧迫的理论任务。问题的关键在于，

在社会分工的不同领域，制度对个人利益行为具有不同的约束

方式：经济制度依靠硬性预算方式来约束人的经济行为；政治

制度主要依靠投票机制来约束人的政治行为；行政制度依靠人

为建立的行政规章制度来约束人的行政行为。虽然这种理解过

于抽象，但是，较为抽象的划分至少有助于说明一个问题：制

度对个人经济行为、政治行为的约束具有相当程度的客观性，而

依靠公共权力实现操作的行政制度对个人行为的约束，则具有

相对较多的人为安排特性，或称主观性，其建立、运行、维护、

监督成本都比较高，其职能的行使具有明显的排他性和垄断性。

因此，用纯粹经济逻辑来解释公共管理行为和公共权力现象

（目前在中国主要指政府行为），必然包含某种局限性。它说明，

理论起点（利益分析）的正确性不能自动取代理论结论（制度

约束有效性和制度效率）的正确性。经济制度毕竟不是行政制

度，经济分析难以完全取代政治分析。在深化中国经济体制改

革的主流和大潮之中，我们不得不承认存在这种有人称之为

“经济学帝国主义”的倾向。中国从计划经济体制转向市场经济

体制早已越过临界状态。近年来，中国公民关心的反腐败、社

会治安、失业、通货膨胀四大主题中，前两项都与公共权力密

切相关，对策研究似应兼顾经济学、政治学、行政学、管理学

等多学科。

三

20世纪末，中国的国家发展态势为选择何种改革策略留下

了很多制约条件。从比较意义看，中国正在走一条后发（展）型、

赶超型现代化道路，对外开放带来引进先进技术、资本和制度

示范的有利条件，并不能消除发达国家不曾遇到、或不甚突出

的一个发展障碍，即经济、政治、行政体制改革难以同步进行、

共结其果的两难处境。西方国家公共权力结构（制度）和市场

经济制度曾在彼此联系相对松弛情况下分别发育成熟――《国

富论》使西方国家政府机器的运转相对远离经济生活，而当凯

恩斯《通论》问世之后，促使执掌公共权力的政府重新大规模

介入公共生活领域时，西方文官制度已经渡过了其发育、成熟

的关键时期，公共权力结构及其有效制度安排的现代形式已经

基本确立。我们认为，后发（展）型国家在其现代化道路上必

然面临一个棘手的选择：要么甘冒风险，在经济和政治、行政

几条战线同时作战，实施全面改革，要么以消耗一部分政治资

源为代价，集中全力取得经济战线的胜利。中国经济体制改革

的艰巨性、复杂性、系统性、长期性提醒人们，任何一个社会

分工领域的制度创新都不可能没有代价。最好的选择就是以局

部次优为代价，换取全局最优。

四

我们以为，中国经济理论工作者在称职、出色地完成历史

赋予使命的同时，附带着一个单一学科纵深研究所难以避免的

遗漏：即从市场经济凸现出的个人、局部利益到公共政策之间，

存在一个合理、合法的利益表达（很可能是相互冲突的局部利

益）和利益综合环节。问题的确切表述是，计划经济体制与市

场经济体制下的利益要求、利益表达、利益综合过程有什么不

同？事实上，公共政策一旦出台，仅意味着某种既定制度下利

益综合的结果，属于利益落实范畴。注意这个环节，对于市场

经济体制及其与之相适应的政治体制、行政体制之间的现代结

构关系甚为重要，因为它形成了一个可由逻辑再现的利益传导

机制和利益博奕过程――政治体制安排提供了专门吸纳、讨论、

综合不同利益的表达，是相对独立的专司合理“讨价还价”的

制度安排和博奕场所，其工作成果以立法或基本原则的形式，向

行政组织输出制定公共政策的价值前提，各级行政组织在这个

被限定的框架内，制定可操作的公共政策，发生行政行为，使

新政策方案以参量形式输入市场。这种公共权力的结构安排当

然不只有形式上的意义，实质上，这种安排在社会分工、降低

交易成本的意义上使对利益的“议”与“行”分离开来，各司

其责，比之我国现行“议行合一”公共权力结构有明显的优越

之处。在现代社会结构中，效率最高的利益博奕场所有两个，一

个在市场中，一个在立法机构内。而如果“议”的过程也发生

在本应专司执行、管理职能的行政组织内，就意味着政府各级

行政部门承担了过多的利益调节负担，腐败、“寻租”行为和行

政组织低效率状况就几乎成为可以预料的“伴生物”。因此，我

们主张回到古德诺的观点，作为一种公共权力载体的行政组织

应当专司执行功能，只让少量、常规、很小范围的利益要求进

入行政组织。

五

对行政组织（机构）的研究不能忽视对组织边界问题的关

注。划分行政组织边界的意义首先在于，它能使不同社会组织

的性质得到清楚说明，进而确定每个人的角色定位，这种角色

（身分）定位将解释应该用哪一套制度来约束一个人的相应行

为。目前在我国的改革实践中，有一个不能得到合理解释的现

象：何以进入企业组织就是经济人，进入政府行政组织或其他

公共权力机构就是“公仆”（“公仆”当然不需要监督），而经

济组织的经营者兼有经济人和国家干部身分，使之能分别利用

两套制度对自身有利的机会渔利，使本应服从于制度约束的行

为让位于个人道德修行的自我约束，这是国有企业存在“穷庙

富方丈”现象的制度原因之一。由此看来，国企经营者应当放

弃国家干部身分。

研究组织边界所应具有的输入输出功能也极具现实意义。

行政组织是经济剩余的消耗者，没有财政就没有行政。公务员

对公共权力岗位具有垄断性，流动性很差，只进不出，既缺乏

效率，又对其他劳动者构成不公平。

六

在各类制度比较中，约束公共权力的制度安排成本最高。从

中国改革的现实看，讨论政治行为和行政行为的重点，似应放

在制度对个人约束的有效性和经济性上，技术规程的要求居次

要地位。政府行政组织是与公民接触最频繁的一种公共权力组

织，其制度安排所应遵循的原则是，以少许僵化为代价追求实

现民主、公平、服务的宗旨。

七

在现代市场经济体制中，政府管理宏观经济是本份，但必

须采取“政府调控市场，市场引导企业”、“尽可能市场，万不

得已政府”的原则行事。为了尽可能降低因制度僵化、缺乏弹

性所抬升的交易成本，我们的思路不应着重于放松制度约束的

力度，而应放在尽可能多地采用市场机制来承担管理公共事务、

为公利服务的职责。实践证明，在实现公共管理目标时，市场

制度总比行政制度更经济。因此，尽可能发挥和引导对公共物

品的商业化供给，就意味着节约经济剩余和更高的资源配置效

率。

八

我们认为，笼统地将二、三线人员称为行政人员只具有称

谓上的意义。微观经济组织内部的公共利益和公共权力总是较

为复杂微妙的，在信息密度高和人情氛围重的情形下，企事业

单位内部真正能够代表公共利益、调节利益矛盾并拥有一部分

公共权力的机构是工会组织或职工代表大会，研究并强化工会

组织和职工代表大会的作用、职能，具有政治和经济两方面的

积极意义。

九

在市场经济体制的大背景下，在赶超型国家发展态势中，公

共权力问题相当重要。如何解释现实存在的管理公共事务，服

务于公共利益的问题，对各学科来说都不是一个事实根据很清

楚、逻辑前提被公认的理论问题。但有一点可以肯定，尽量利

用经济学、政治学、行政学的知识，多视角进行综合分析是值

得一试的理论探索。